Na weken van onrust kondigt Mark Rutte op 15 januari het aftreden van zijn kabinet aan in een klein zaaltje op het ministerie van Algemene Zaken aan Binnenhof 19. Niet de speech van de premier maar de woorden van – toen nog even – minister Eric Wiebes zijn mij bijgebleven. Na een kort zegje waarin hij geëmotioneerd aankondigt af te treden, hoor je de woordvoerder zeggen dat er geen tijd meer is voor vragen. Wiebes vouwt zijn papiertje op, steekt het in zijn binnenzak en wil weglopen, maar op weg naar de deur bedenkt hij zich. Hij besluit één vraag te beantwoorden. ‘U vindt uzelf verantwoordelijk, maar vindt u ook dat u iets fout hebt gedaan?’ vraagt een journalist. Wiebes antwoordt: ‘Ik voel mij buitengewoon medeverantwoordelijk. Daar loop ik mee rond. Dat verlaat mij niet meer. Maar ik heb niet kunnen ontdekken wat ik redelijkerwijs had kunnen weten of doen om dit te voorkomen. En dat maakt het alleen nog maar verdrietiger.’
Dat de politiek gejaagder is dan ooit tevoren hoef je niemand meer uit te leggen. De debatten bewegen van relletje naar incident waardoor steeds minder tijd overblijft voor gedegen ‘tegenmacht’ in wetgevingstrajecten, zo liet onderzoeksplatform Investico overtuigend zien. Ook de rol van de media, die hun ogen te veel op de bal zouden hebben, en de bestuurscultuur die verankerd raakte in ruim tien jaar Rutte, zijn veelvuldig aan bod gekomen in de nasleep van de toeslagenaffaire. Maar een belangrijke pilaar van bestuurlijk Nederland blijft tot op heden onderbelicht: de ambtenaar.
Vaak wordt het ambtelijk apparaat teruggebracht tot die paar topambtenaren of tot de ambtelijke beleidsopvattingen die wel of niet vrijgegeven moeten worden. Wanneer er wel over ‘de’ ambtenaar wordt geschreven, is de toon vaak hard en regent het vooroordelen. Op z’n best zijn het wereldvreemde regelfetisjisten, op z’n slechtst harteloze monsters.
Niemand gaat bij de overheid werken om anderen het leven zuur te maken, maar het is legitiem te vragen welke rol de ambtenaar speelde in de ‘oude bestuurscultuur’. En daarbij hoort ook de omgekeerde vraag: hoe hebben de verruwde politieke cultuur en de versnelling van het mediadebat het duale takenpakket van ambtenaren onder spanning gezet? De ambtenaar moet namelijk ten dienste staan van de minister die wordt afgerekend op het incident van vandaag of gisteren én tegelijkertijd de lange termijn in de smiezen houden.
Even terug naar Wiebes, die net zijn ontslag heeft aangeboden en bij het weglopen zegt geen idee te hebben hoe hij deze ramp had kunnen voorkomen. De oeroude natuurwet ‘achteraf is het mooi wonen’ gaat niet op voor de toeslagenaffaire, volgens Wiebes. Dan heb je een paar opties. De cynische optie is dat hij liegt; hij heeft er vast geen ‘actieve herinnering’ meer aan, een veel voorkomende kwaal in de politiek. Of je gelooft hem wel, maar hij is gewoon slecht in zijn vak. De man die in elk profiel over hem wordt geprezen als ‘hoogst intelligente probleemoplosser’, ‘problem solver in chief’, ‘wonderboy’ en behept met een ‘lenige geest’ was simpelweg ongeschikt voor de baan. Slecht personeelsbeleid dus.
Of je neemt optie drie en je zet een stap naar achteren. Welke wereld zit tussen ‘ik heb niet kunnen ontdekken wat ik redelijkerwijs had kunnen weten of doen om dit te voorkomen’ en de duizenden gedupeerde ouders in de toeslagenaffaire? Dat is de wereld van ministeries en uitvoeringsorganisaties, van beleidsnota’s en Kamerbrieven, van belastingen en toeslagen, en bovenal van ambtenaren die hun politieke baas ondersteunen in zijn of haar politieke missie. Een wereld waarin ikzelf enkele jaren heb rondgelopen. Het ‘ongekende onrecht’ heeft ook wortels in de ambtelijke organisaties en daarom is het belangrijk ministeries en bovenal dé ambtenaar beter te leren kennen.
‘Als ik straks als politicus onplaatsbaar ben in de arbeidsmarkt, dan ga ik warmtepompen installeren’, zei Eric Wiebes in een nacht met een fonkeling in zijn ogen, opgetekend door Trouw, in maart 2019. Hij was in debat met de Kamer over een kwestie die hem na aan het hart ging. Het blijkt moeilijk jongeren te enthousiasmeren voor het beroep van warmtepompinstallateur, en daar snapte de minister van Economische Zaken en Klimaat niets van. ‘Op de een of andere manier zijn administratieve beroepen sexyer. Geef mij maar die warmtepomp.’
Wiebes wordt sinds zijn debuut in politiek Den Haag aan de lopende band gecultiveerd als de ‘nerd van het Binnenhof’, de atypische politicus die meer geïnteresseerd is in complexe problemen dan in het politieke spel. Zijn vader was kernfysicus, hijzelf studeerde werktuigbouwkunde in Delft en ontspanning is voor hem ‘stoeien met thema’s: ruimtelijke ordening, woningbouw, infrastructuur en, mijn favoriet: de kredietcrisis’. ‘Zijn intelligentie is soms een kwelling’, zei een ambtenaar die met hem werkte tegen Het Parool. ‘Het stopt nooit.’
Waar Wiebes prat gaat op de inhoud en technische details, hoor je over ambtenaren vaak de kritiek dat het tegenovergestelde waar is: ze ontberen specialistische vakkennis en zijn te generalistisch (in een enkel profiel werd geschreven dat Wiebes weleens klaagde over de kwaliteit van zijn ambtenaren). Recent stuurde Herman Tjeenk Willink in zijn rol als informateur een brief aan de fractievoorzitters waarin hij waarschuwde dat ‘de inhoudelijke deskundigheid op de departementen de laatste decennia aanzienlijk is teruggelopen. Kennis kan immers worden ingehuurd, was de gedachte.’
Wíe de ambtenaar is en wát hij kan staat online op functiegebouwrijksoverheid.nl, omschreven in acht ‘competenties’. Neem de beleidsambtenaar, de meeste voorkomende ‘ambtelijke soort’ op ministeries en een titel die ikzelf ook gedragen heb. Hij of zij is klantgericht, kenmerkt zich door organisatiesensitiviteit, bestuurssensitiviteit én omgevingsbewustzijn, kan goed netwerken, samenwerken, plannen en organiseren en is als kers op de taart ook nog eens creatief.
Als secretaris-generaal van het programma ‘Vernieuwing Rijksdienst’ in 2009 stond Roel Bekker aan de basis van deze profielschets toen hij de verschillende ambtelijke functies op de ministeries harmoniseerde. ‘Kleiner en beter’ was zijn opdracht, vertelt hij in een telefonisch interview, en ‘dat is aardig gelukt’. Het doel van de harmonisering van het personeelsbeleid was om ministeriële verkokering tegen te gaan, zegt hij. ‘Vroeger was je economisch medewerker van het ministerie van Economische Zaken, nu ben je gewoon beleidsmedewerker. Daardoor kun je veel makkelijker schuiven met ambtenaren tussen ministeries.’
Tijdens de wederopbouw werkte die verkokering goed, legt hij uit, want er was een duidelijke opdracht: Nederland moest herbouwd worden. Tegenwoordig zijn beleidsuitdagingen veel complexer. Vraagstukken als milieu, klimaat, sociale ongelijkheid en innovatie vergen betrokkenheid van verschillende ministeries. Daar kon het oude model niet mee omgaan, aldus Bekker. En dus kwam er een algemene set van skills waarop je de beleidsambtenaar moet kunnen beoordelen. Dat impliceert dat specifieke dossierkennis minder relevant is, en dat is ook zo, vindt Bekker: ‘De inhoud wordt zwaar overdreven, je hebt er vaak meer last van dan baat bij.’
‘Dé ambtenaar bestaat niet’, zegt Vries Kool, manager van de afdeling ‘Personeelsbeleid Rijk’ bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. Er zijn maar liefst 122.000 ambtenaren verdeeld over twaalf ministeries, uitvoeringsorganisaties als het uwv of de Belastingdienst en inspecties zoals de nvwa (en dat is nog exclusief de ambtenaren die bij de gemeenten en zelfstandige bestuursorganen werken). Maar ze delen wel enkele basiswaarden, vertelt Kool: ‘Integriteit, ten dienste staan van het maatschappelijk belang, vakinhoudelijk sterk en sensitief voor zijn of haar omgeving.’
‘De ambtelijke meerwaarde zit ’m in het behartigen van het langetermijnperspectief tegenover de korte cycli van de politiek’, vertelt Mirko Noordegraaf, hoogleraar publiek management aan de Universiteit Utrecht. ‘Het is de ambtenaar om het publieke belang te doen, hij of zij heeft kennis van zaken en staat neutraal in de wedstrijd.’ Maar, benadrukt hij, dat betekent niet ‘willoos of kleurloos’, want de ambtenarij speelt ook een belangrijke rol door met zelfstandige oordeelsvorming de politieke plannen kritisch onder de loep te nemen, ten dienste van de samenleving. ‘Een goede ambtelijke organisatie is niet kleurloos maar gaat – achter de schermen – ook in tegen de politiek.’
Noordegraaf is bekend met de kritiek dat de ambtenaar inhoudsloos is geworden, maar maakt een onderscheid tussen topambtenaren en de lagen eronder. In opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken evalueerde hij de Algemene Bestuursdienst (abd), de poule van ongeveer veertienhonderd ambtelijke topmanagers, en concludeerde dat de mobiliteit van topambtenaren – ze zitten gemiddeld 4,3 jaar op hun plek – ‘op gespannen voet kan staan met de inhoudelijke expertise van de abd-managers’. De consequentie: ‘Het is niet meer vanzelfsprekend dat zij de inhoudelijke experts zijn op het gebied waar zij verantwoordelijkheid voor dragen.’
Ook onder de top wordt een beleidsambtenaar gestimuleerd mobiel te zijn tussen ministeries. Een overstap van beleidsambtenaar mbo bij het ministerie van Onderwijs naar klimaatbeleid voor Economische Zaken moet kunnen, vertelt Kool, maar ‘dé ambtenaar is geen eenheidsworst’, benadrukt hij. Er wordt wel degelijk naar inhoudelijke vakkennis gekeken in het aannamebeleid en er zijn specifieke functieprofielen voor experts als wetgevingsjuristen en ict-deskundigen.
‘Je kunt uren discussiëren over die acht competenties voor beleidsambtenaren’, zegt Noordegraaf. Hij vindt ze ‘generiek en contextloos’ en weinig zeggen over de kennis van echte onderwerpen als de energietransitie of de omgang met personen met verward gedrag. Maar ‘er wordt te snel en te makkelijk gezegd dat ambtenaren inhoudsloos zijn geworden’, vindt hij. Een beeld dat ook ik herken. In mijn jaren bij de overheid werd ik omringd door ervaren collega’s met jarenlang opgebouwde dossierkennis. Ik herinner me meer dan voldoende ruimte voor inhoudelijke discussies tijdens vergaderingen, in de wandelgangen en bij het koffieapparaat. Een belangrijkere vraag is echter hoe deze kennis een plek krijgt in het beleid. Want vaak lag de nadruk op wat anders: de minister en zijn contact met de Kamer. En daar had je je handen aan vol.
In Het Parool vertelt oud-minister van Economische Zaken Laurens Jan Brinkhorst hoe Eric Wiebes vanaf dag één opviel als zijn plaatsvervangend secretaris-generaal (de één-na-hoogste ambtenaar van het ministerie), waarvoor hij zijn baan als consultant had opgezegd. Wiebes toonde onafhankelijkheid en lef in zijn advisering en dat ‘onderscheidde hem van veel van zijn collega’s, die defensief adviseerden’. En daarmee stipt Brinkhorst onbedoeld een probleem aan.
Het is een andere kritiek die je in de nasleep van de toeslagenaffaire wel hoort: ambtenaren, en dan vooral topambtenaren, houden de minister te veel de hand boven het hoofd. Ambtelijk vakmanschap draait echter niet alleen om het dienen van de politieke top, maar ook om tegenspraak van diezelfde politiek. Die tweede eigenschap vraagt op gezette tijden om lef van de (top)ambtenaar om een plan af te schieten of door te drukken, ook wanneer het politiek op de korte termijn niet opportuun lijkt.
De minister uit de wind houden is van alle tijden, zegt Noordegraaf, die in 2000 promoveerde op een proefschrift dat in het persbericht de titel Breng je minister niet in gevaar meekreeg. Voor zijn onderzoek observeerde hij diverse topambtenaren en zag hij dat elke dag begon met de krantenkoppen. Dat is nu nog net zo, vertelt hij, maar met één belangrijk verschil: er liggen nu véél méér gevaren op de loer. Dag en nacht online nieuws, Twitter, drie talkshows per avond en een ruwere Tweede Kamer met steeds meer kleine partijen met profileringsdrang; een politiek ongeluk zit in een steeds kleiner hoekje.
Twintig jaar na dato voert Erik-Jan van Dorp, promovendus aan de Universiteit Utrecht, een vergelijkbaar onderzoek uit als zijn promotor Noordegraaf. Hij observeert topambtenaren in het wild – zo’n 320 uur in totaal. Na tientallen uren viel hem opeens iets op en hij zag het vervolgens overal terug: ‘een plaatsvervangend denken’, vertelt hij. Plaatsvervangend voor de minister. Zonder dat hij of zij hierom vraagt wordt er geanticipeerd op wat de minister wel of niet zou willen horen of zien. ‘Je kunt je afvragen hoe wenselijk dat is.’
‘Heeft een politieke neus: onderkent tijdig politieke afbreukrisico’s voor de bewindspersoon’, staat prominent bovenaan onder het kopje ‘bestuurssensitiviteit’ in de lijst met acht competenties van de beleidsambtenaar. Oud-secretaris-generaal Roel Bekker vindt dat de roep om ‘politieke sensitiviteit’ in de loop der jaren is doorgeslagen. ‘Dat is een eigenschap die een politicus moet hebben, maar er komen vacatureteksten voor ambtenaren langs alsof we halve politici zoeken.’ Dan krijg je gepolitiseerde ambtenaren, waarschuwt hij, met het risico dat er meer wordt gekeken naar het politieke effect dan naar het inhoudelijke beleidsdoel.
Die vorm van politisering beperkt zich niet tot de topambtenaren, maar ‘sijpelt’ ook naar lagen daaronder, vertelt Caspar van den Berg, hoogleraar bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen. Hij ontving een beurs van nwo om politisering van de ambtenarij te onderzoeken. Politiek bestuurlijke sensitiviteit hoort bij ambtelijk vakmanschap, maar juist ónder het topambtelijk niveau bestaat het risico dat het tot ongelukken leidt, denkt hij. ‘Het gevaar is dat de beleidsambtenaar gaat invullen wat politiek gevoelig is zonder dat hij of zij in staat is het speelveld goed te overzien. Een misgegrepen politieke sensitiviteit is gevaarlijker voor een minister dan helemaal geen politieke antenne hebben.’ Hij wijst op het wodc-schandaal uit 2019. Bij dit onderzoeksinstituut gelieerd aan het ministerie van Justitie en Veiligheid beïnvloedden overijverige ambtenaren onderzoekers totdat er politiek wenselijke resultaten uit rolden. Wat wellicht leek op politiek bestuurlijk vernuft bracht uiteindelijk grote schade toe aan de minister en de organisatie.
Nederland kent formeel geen politieke ambtenaren – ze worden immers niet politiek aangesteld – maar we kennen wel een functionele politisering van de ambtenarij. Dat houdt in dat de ambtenaar in zijn dienende rol naar de minister ver – soms te ver – meegaat in het spel in de politieke arena, zonder dat specifieke partijpolitieke overtuigingen daarbij een rol spelen. In een onderzoek naar ambtelijk leiderschap op basis van meer dan tweehonderd gesprekken met ambtenaren constateert topambtenaar Mark Frequin dat topambtenaren steeds meer verworden tot een ‘personal assistant to the minister’.
Het vak van ambtenaar is tweeledig: dienen en beïnvloeden, zegt Van Dorp. ‘Ten dienste staan heeft altijd de overhand, maar tegelijkertijd draagt de ambtenaar ook een verantwoordelijkheid naar de toekomstige minister die na de huidige komt. Als ambtenaar ben je dus serieel monogaam, trouw aan deze én de volgende minister. Om ook in de toekomst goed te kunnen dienen, moet je nu een zekere mate van autonomie behouden.’ Leg je te veel nadruk op de ene, dan verwaarloos je de andere taak.
De overheid heeft een ‘puberbrein’. Er is sprake van ‘de dementerende overheid’. En nog een: ‘de 21ste eeuw dreigt de slechtst gedocumenteerde ooit te worden’. Een kleine bloemlezing uit ten minste twaalf rapporten sinds 2005 van onder andere de Rijksarchiefinspectie, de Raad voor het openbaar bestuur, de Algemene Rekenkamer, een brandbrief van bestuurders van decentrale overheden en een viertal commissies die zijdelings tot dezelfde slotsom kwamen (de commissies over Poch, ict-projecten bij de overheid, woningcorporaties en geweld in de jeugdzorg): de informatiehuishouding van Nederlandse overheden is abominabel. Een constatering die ondanks al deze rapporten nog steeds onder de radar blijft. Ook de Commissie-toeslagenaffaire kwam zijdelings tot die conclusie: ‘Achter de gebrekkige informatievoorziening gaat een tekortschietende informatiehuishouding schuil.’
Charles Jeurgens, hoogleraar archiefwetenschap aan de Universiteit van Amsterdam, onderschrijft dit volmondig in een telefonisch interview: ‘Archivering is heel lang een ondergeschoven kindje geweest, terwijl overheden functioneren bij de gratie van goede informatie.’ Het mag dan ook geen verrassing zijn dat de toeslagenaffaire in het kielzog gevolgd werd door een verantwoordingsaffaire. Slecht informatiebeheer leidt tot ongelukken aan de voorkant, maar maakt het ook enorm lastig achteraf te achterhalen wat er precies fout ging. Uiteindelijk komt het neer op de ‘informatiecultuur’, constateert Jeurgens, die wel eens ambtenaren spreekt over het belang van een goede informatiehuishouding en daarbij standaard vraagt wie een introductietraining heeft gehad over archivering. De handen blijven meestal omlaag (ook die van mij).
Volgens bestuurskundige Van den Berg ligt het probleem niet zozeer in een schrijnend gebrek aan informatie en kennis als wel in de waardering ervan. Treffend vond hij een gesprek met een ambtenaar die net een nieuwe directeurspost had bemachtigd en grappend aangaf geen idee te hebben wat zijn nieuwe dossier inhield. ‘Daar is geen gêne over’, vertelt hij, ‘integendeel.’
‘Les één van de organisatiesociologie is dat iedereen die hogerop wil zich spiegelt aan de gedragingen van zijn leidinggevenden’, vervolgt Van den Berg. Topambtenaren zijn de cultuurdragers van hun organisatie en op weg naar de ambtelijke top blijken inhoudelijke kennis en inlevingsvermogen in het politiek strategische spel communicerende vaten. Een talent voor het politieke spel is een betere carrièrebooster bij de overheid dan diepgaande vakkennis, constateert hij in zijn onderzoek. ‘Hoe hoger je komt, hoe minder belangrijk inhoudelijke kennis wordt gevonden en hoe meer nadruk er ligt op politieke sensitiviteit.’ En het omgekeerde is ook waar: als je naar boven wil in de overheid geef je geen prioriteit aan de inhoud maar aan politiek sensitieve dossiers, want de mensen tegen wie je opkijkt zijn vaak op hun plek gekomen ondanks een gebrek aan inhoudelijke kennis op dat specifieke dossier.
De schamele staat van archivering verraadt een rangorde in het takenpakket van de ambtenaar. Kennis en informatie ontbreken niet binnen de overheid, maar ze lijken een tweederangs product. Een carrièrepad van gezondheidszorg naar onderwijs en door naar belastingbeleid is niet alleen normaal, maar die zijstappen zijn vaak ook nodig om carrière opwaarts te maken. Zo ontstaat een vicieuze cirkel. De carrières van ambtenaren die wel inhoudelijk gedreven zijn stagneren vaker of zij zoeken hun heil elders; de ambtenaren die zich bekwamen in het politieke spel maken meer kans op promotie. (Top)ambtenaren zijn niet dom of inhoudsloos, maar de prioriteit ligt elders. Bij het nu, bij de Tweede Kamer, het kantoor van de minister, de meest recente rel in de media in plaats van bij het langetermijndoel van beleid. De horizon van ministeries is steeds dichterbij komen te liggen en dat ondermijnt de ambtelijke meerwaarde waar Noordegraaf over sprak: ‘Het behartigen van het langetermijnperspectief tegen de korte cycli van de politiek.’
Topambtenaren treft blaam als cultuurdragers van hun organisatie, maar opereren niet in een vacuüm. Een premier die zijn ministerie leidt door zo min mogelijk te documenteren, legitimeert een verkeerde manier van werken. Ook de Kamer en de journalistiek slepen de ambtenarij aan de lopende band met de haren bij het dagelijkse politieke spel, wat goed is terug te zien in het aantal Kamervragen, moties en Wob-verzoeken dat op hun bordje komt. Het aantal Kamervragen verdriedubbelde van 1051 in 1995 naar 3076 in 2019 en het aantal moties steeg van omstreeks 1750 in 2006 naar 4348 in 2020.
Moties, Kamervragen en de Wob zijn een groot goed in ons openbaar bestuur, maar ik heb ook meegemaakt hoe een Wob-verzoek een afdeling lam kan leggen en ervaren hoe een groot deel van het dagelijkse werk van een ambtenaar bestaat uit het beantwoorden van Kamervragen (die vaak met een simpele online zoektocht ook zelf beantwoord kunnen worden). Dat kan het aanpakken van de structurele onderliggende problemen wel eens in de weg zitten, constateerde ook minister Koolmees – zo is te lezen in de vrijgegeven notulen van de ministerraad – toen hij zijn ongenoegen uitte over de onophoudelijke stroom Kamervragen: ‘Het doel van het debat op 4 december 2019 is om uit de vicieuze cirkel te komen van vragen van de Tweede Kamer en het reageren erop, en de aandacht te kunnen concentreren op het daadwerkelijk oplossen van de problemen die bij de Belastingdienst spelen.’
‘Als de controleur (de Kamer) niet verandert, zal ook de gecontroleerde (het kabinet) dezelfde blijven. Een nieuwe bestuursstijl heeft gevolgen voor de taken en werkwijze van de Kamer en van het kabinet, inclusief het ambtelijk apparaat’, schreef informateur Tjeenk Willink aan de fractievoorzitters. Maar het tegenoverstelde is ook waar: de oude bestuursstijl heeft zijn stempel gedrukt op het ambtelijke apparaat.
‘Vooruitgang begint altijd met een goed idee’, zegt Eric Wiebes als zomergast in 2018. ‘We moeten het idee heilig verklaren. Zonder idee houdt het op.’ De keerzijde van een goed idee voor de lange termijn is dat de weg er naartoe bezaaid is met grote politieke gevaren op de korte termijn. Wanneer je aan de gang gaat met dat idee ‘valt er een heleboel tegen, er gaat een heleboel mis, er komt een heleboel gezeur en gedram en dan wordt het een gevecht’, vertelt Wiebes.
Durft een organisatie die opereert in een arena die bol staat van gevaren die de levensverwachting van hun politieke baas dagelijks bedreigen dat gevecht nog aan, of gaat ze risicovolle ideeën liever uit de weg? ‘In het hedendaagse publieke debat is er meer schuld te verdelen dan vroeger’, omschrijft promovendus Van Dorp het treffend, ‘en dan is het niet raar dat een ambtelijke organisatie zich aanpast aan die dreiging.’ Dat kan verklaren waarom grote dossiers als het belastingsysteem, de zorg, inkomensongelijkheid, de huizenmarkt, flexibilisering van de arbeidsmarkt en het verduurzamen van de economie al jaren stilliggen of amper vlotten en waarom een strategische reactie op het vlak van testen en vaccineren zo lang op zich liet wachten na de eerste schok van de coronapandemie. Het afbreukrisico is simpelweg te groot geworden én de aandacht wordt naar de dagelijkse rel in de Kamer getrokken.
In een ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid constateerde de Raad van State vorig jaar juni dat het samenspel tussen Kamerleden, kabinet en ambtenaren ‘in toenemende mate is verruwd’, resulterend in een ‘te ruime uitleg van de ministeriële verantwoordelijkheid en overspannen verwachtingen van wat de overheid kan en mag’. Korter gezegd: het vertrouwen en het wederzijds begrip zijn weg en dat legt de overheid lam. Een sleutel tot een begin van herstel van dit vertrouwen ligt in het verder ontmantelen van de Oekaze Kok (die stelt dat ambtenaren en Kamerleden geen contact mogen hebben), denken Van den Berg en Noordegraaf. Ze worden daarin ondersteund door de secretarissen-generaal van de diverse ministeries die in een brief aan de informateur pleiten voor ‘versoepeling van de regels voor het samenspel tussen ambtenaren en het parlement’. Van den Berg: ‘Laat ambtenaren Kamerleden vertellen wat ze doen, waar hun twijfels liggen en wat de grote problemen zijn.’
Maar dan moeten Kamerleden de beleidsdilemma’s ook wel willen horen. Pieter Omtzigt en Renske Leijten zijn terecht geprezen als ‘helden van het volk’ in de toeslagenaffaire, maar zijn zelf óók aanstichter van de cultuur van afrekening, wantrouwen en overslaande stem op het Binnenhof. Omtzigt (maar ook Koolmees) speelde de ‘Bulgarenfraude’ hoog op en eiste hard ingrijpen, Leijten stelde in 2016 en 2017 (tot de nieuwe lichting aantrad, van de andere jaren ontbraken de cijfers) de meeste Kamervragen van alle Kamerleden.
In afwachting van de geboorte van een ‘nieuwe bestuurscultuur’ op het Binnenhof zijn ze bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid alvast gestart met de lessen van de toeslagenaffaire. Veel gehoorde woorden zijn de ‘menselijke maat’ en het ‘individuele perspectief’.
‘Met onze rationele wetgevingsbril op dachten we dat de wereld maakbaar was’, zegt Jan IJzerman, die als directeur verantwoordelijk is voor een soepele samenwerking tussen het ministerie en de uitvoeringsorganisaties. ‘We bekeken alleen hoe beleid uitpakte voor groepen.’ Nu wil hij het individu stevig verankeren in het beleid door het een plek te geven in de ‘beleidsjourney’. Zo wordt uitgebreid de tijd genomen om ingewikkelde ‘casussen’ (mensen die in de knel komen met de regels) te bespreken samen met de uitvoerders, maar ook de Kamer. Ook worden ambtenaren op alle niveaus gestimuleerd om regelmatig te spreken met de mensen op wie hun beleid daadwerkelijk effect heeft. ‘Loop een dag mee met een verzekeringsarts of ga naast een balie zitten bij het uwv.’
IJzerman spreekt veel medewerkers bij wie die ene vraag blijft malen: ‘Hoe had ik dit kunnen voorkomen?’ Binnen het ministerie zijn twee kwartiermakers met een ondersteunend team aangewezen om de lessen te concretiseren, vertelt Loes Mulder, secretaris-generaal van het ministerie vanuit dezelfde virtuele ruimte. Ze loopt zelf ook rond met die vraag: ‘Álles wat je deed ga je ter discussie stellen. Ik had nooit gedacht een rol te spelen in iets wat zó náár zou uitpakken voor zoveel mensen terwijl ik me altijd met hart en ziel heb ingezet voor precies het tegenovergestelde.’
Bestuurskundige Mirko Noordegraaf is optimistisch. Als hij spreekt met ambtenaren merkt hij dat er een ‘post-pok (Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag)-discours’ ontstaat. Een tijd vóór en een tijd ná de affaire, een afslag die ‘heel indringend wordt gevoeld’. Loes Mulder herkent die afslag, maar vindt het te vroeg om te spreken van een post-tijdperk: ‘Zolang we nog niet alle mensen hebben kunnen helpen, zitten we er nog middenin.’
En het politieke post-pok-tijdperk? Wiebes – die bedankte voor een interview – erkende bij zijn aftreden dat de getroffen ouders in principe niets aan zijn vertrek hebben, maar het voorkomt dat we blijven hangen in ‘politiek gedoe’, dacht hij, ‘dan kunnen we dat politieke hoofdstuk overslaan’. Bij zijn laatste debat als staatssecretaris van Financiën eind 2017, net voordat hij minister van Economische Zaken en Klimaat zou worden in Rutte III, vergelijkt Wiebes de broodnodige reorganisatie van de Belastingdienst met een kerstboom aan het einde van het kerstseizoen: in de aanloop naar Kerst veeg je soms een enkele naald op van de grond, maar wanneer je de boom wil verplaatsen, blijkt dat alle naalden al los zaten en ligt de vloer plots vol.
Wiebes doelt op de vertrekregeling die bedoeld was om wat verjonging op gang te brengen maar massaal werd aangegrepen door de belastingambtenaren. Het zou een voorbode zijn van wat op dat moment nog boven moest komen drijven onder het bewind van zijn opvolger Menno Snel, voor wie hij nog een goed bedoeld advies klaar had liggen: ‘Je moet een onverwoestbaar humeur hebben en geen enkele interesse in het verloop van je verdere loopbaan.’ Intussen kunnen de twee samen met voorganger Frans Weekers een klaverjasclub oprichten voor afgekeurde oud-staatssecretarissen van Financiën.
‘Ik wil nu oplossingen en geen Haagsche perikelen’, vervolgt ex-politicus Eric Wiebes op 15 januari in het zaaltje op het ministerie van Algemene Zaken met haperende stem. Hij roept zijn – intussen – oud-collega’s nog eenmaal op: ‘Terug naar de inhoud, snel aan de slag en het belang van ouders en hun kinderen voorop. Dat mag ik nu van jullie vragen.’
